مؤلفه ‎های قرارداد‎ های اداری

مقدمه:در روابط روزمره افراد و به هنگام انجام معاملات در زندگی فردی، یکی از صفاتی که در برخورد با دیگران همواره مورد مزمت واقع می‎شود، موضوع منفعت طلبی و سود جویی طرفین هر معامله‎ای است. چنان‎که همین امر پایه نظریات دانشمندان در حوزه اقتصاد گردیده و بعضاً یکی از علل طرفداری از بخش خصوصی توجه به چنین مسئله ای است که دلسوزی صاحب کار عامل بهره‎وری بیشتر و موجبی از برای هزینه‎های کمتر است. به همین لحاظ قراردادهای اداری نظام حقوقی متفاوتی از قراردادهای خصوصی دارند و جزء نظام حقوقی عمومی تلقی لذا از قواعد حقوق عمومی پیروی می‌كنند.
۱-۱-مفهوم قرارداد اداری
چنان‎که فوقاً در تبیین قرارداد اداری گفته شد، قراردادی است كه يكي از سازمان‎ها يا مؤسسات دولتي يا به نمايندگي از آن‎ها، با هر يك از اشخاص حقيقي يا حقوقي، به منظور انجام يك عمل يا خدمت مربوط به منافع عمومي مانند تعبیه و توسعه شبکه راهسازی اعم از جاده ای و ریلی، با احكام خاص منعقد می‎كند.
البته باز تولید دستگاه‎های دولتی در امر صنعت و تجارت همواره با علامت سؤال بزرگی بنام تبانی و زد و بند های خارج از قرارداد‎ها روبرو بوده، لهذا دوری گزیدن دولت از تصدی گری در فعالیت‎های اقتصادی چاره آن تلقی شده است.[۱] لیکن در پاسخ باید گفت به‎منظور تضمین منافع دولت، قراردادهاي اداري از احكام و قواعد خاص خود تبعیت مي‌كنند، به‎طوری‎که آثار و حقوق و تكاليف ناشي از اين قراردادها با آثار و حقوق و تكاليف ناشي از ساير قراردادها متفاوت است. زیرا از یک طرف باید بهترین کیفیت هم از لحاظ خدمت و هم از لحاظ کالا فراهم شود و نیز از لحاظ مکانیزم انتخاب، باید فرآیندهای بعضاً پیچده ای طی شود.
بعلاوه تمامی روند کار باید بر اساس رعایت قوانین و مقرارت موضوعه شکل گیرد و اصول حاكم برانجام خدمات عمومي در قراردادهاي اداري نيز لحاظ شود. بنابراین رعايت اصول حاكم برانجام خدمات عمومي در قراردادهاي اداري ضمن اين‎كه محدوديت‎هائي را (مانند انجام تشريفات) در انعقاد قراردادهاي اداري براي سازمان اداري به دنبال دارد، با دادن اختيارات حاكميت و امتيازات مربوط به قدرت عمومي به سازمان اداري، او را در وضعيت برتري نسبت به طرف ديگر قرارداد قرار مي‌دهد.
۱-۲-عناصر قراردادهای اداری
از آنجایی‎که قراردادهای حقوق خصوصی جوابگوی نیازهای سازمان‌های دولتی اعم از وزارتخانه‎ها، مؤسسات عمومی و شرکت‎های وابسته به دولت نمی‌باشند، بر این مبنا چارچوبی برای قراردادهای اداری در نظر گرفته شده است.
در این ارتباط یکی از عناصر آن این است که، در ماهیت از قواعد آمره پیروی می‎کنند، لذا توافق طرفین قرارداد نمي‌تواند آن‎ها را از شمول احكام و قواعد خاص حقوق اداري خارج كند. زيرا اين احكام از ضروریات انجام خدمات عمومي بوده و حافظ منابع عموم جامعه ‌است. بنابراین با توجه به اين‎كه بيشتر شرايط و آثار قراردادهاي اداري از پيش به حكم قانون تعيين شده، فرض بر این است که به‎عنوان شرط بنایی، اساس شرايط مندرج در قرارداد را تعیین می‎کند. در نتیجه می توان گفت مذاکره کنندگان به‎جز اموری مانند قيمت و مدت، حق دست زدن به چارچوب و قالب قرارداد را نخواهند داشت.
لهذا اعتبار قراردادها به‎طور مستقيم يا غيرمستقيم ناشي از حكم قانون‌است، به‎عنوان نمونه ذكر شرط التزام طرف قرارداد به بيمه نمودن كارگران خود، لزوم رعايت مقررات حفاظتي و ايمني از طرف پيمانكار، پرداخت كسورات قانوني و موارد ديگر از جمله شروطي هستند كه بايد در قراردادهاي دولتي قيد گردند. بنابراین مي‌توان گفت كه قرارداد اداري عمل حقوقي مختلطي است كه جزئي از آن حاصل توافق طرفین و جزء ديگر آن قوانين و مقررات و دستورالعمل‌هاي اداري است.
همان‎گونه که در انتهای این نوشتار آمده، امروزه بسياري از دستگاه‎هاي دولتي استفاده از نمونه قراردادهاي از قبل نوشته شده براي ادارات تابعه خود را اجباري كرده اند، که در آن‎ها شرايط اجباري به‎طور يكسان درج شده است.
۱-۳-قلمرو حقوقی قراردادهای اداری
از جهت قلمرو، قراردادهاي اداري مربوط به حوزه حقوق اداري است و لیکن منظور از آن نه تنها ارگان‎های دولتي را در بر می‎گیرد، بلكه سازمان‎هاي اداري غيردولتي مانند شهرداری، هلال‎احمر و بانک‎ها را نيز پوشش می‎دهد. بر همين ‌اساس احكام و قواعد خاص حاكم برقراردادهاي اداري كه به حكم قانون و با در نظرگرفتن اصول حاكم بر انجام خدمات عمومي وضع شده‌اند، از ديدگاه حقوق خصوصي غيرعادي و گاهي غيرقابل اجرا مي‌باشند.
۱-۴-اقسام قراردادهاي اداري
الف- عقود معين اداري شامل ۱) عقد امتياز که عبارت از واگذاری امر اداره یا بهره‌برداری از یك امر عام‎المنفعه و یا مربوط به ثروت عمومی، به‎طور انحصاری به شخص یا اشخاص معینی، در مدت معین می‌باشد كه شخص امتیاز‎گیرنده حق تولید و عرضه و برداشت حقوق قراردادی خود را در برابر پرداخت سهم سازمان عمومی دارا خواهد بود. ۲) عقد مقاطعه امور عمومي مانند پيمانكاري ساختماني، مقاطعه ملزومات، مقاطعه حمل و نقل است. ۳) قرارداد استخدام دولتي، که در مجموعه بعدی به تفصیل آن خواهیم پرداخت.
۴) عقد اوراق مشارکت[۲] كه به‎موجب آن، دولت وجوهی را به‎عنوان وام با سود علی‎الحساب، از شخص یا اشخاص معینی دریافت كرده، تا در سررسید مشخص، اصل و فرع آن را با هزینه‌های مربوطه به وام دهنده، كارسازی نماید. ۵) قرارداد آموزشي و تحقيقاتي دولتي. ۶) قراردادهاي آبونمان خدمات عمومي (آب و برق و گاز). ۷) قرارداد عامليت امر عمومي كه به موجب آن، شخص یا اشخاص معین، در مقابل دریافت حق‌العمل كاری معین، به اجرا و اداره عملیات معینی كه از طرف سازمان عمومی، به عهدۀ آن‌ها گذارده شده است، می‌پردازد. ۸) قرارداد تملك اراضي براي اجراي طرح‎هاي دولتي و نظامي و …می باشد.
ب- عقود غير معين اداري: به ساير قراردادهايي اطلاق می‎شود که در قانون، شرايط و آثاري براي آن‎ها مشخص نشده است كه به عقود بي‏نام يا غيرمعين مشهورند. اين عقود شامل قراردادهايي هستند كه با توجه به اصل حاكميت اراده مطابق ماده ۱۰ قانون مدني منعقد مي‌شوند، مانند قراردادهايي كه شركت‌هاي پيمانكاري و ساختماني براي احداث يا اجراي تأسيسات ساختماني مطابق شرايط عمومي پيمان سازمان مديريت برنامه‏ريزي و بودجه با دستگاه‎های اجرایی منعقد مي‌كنند.
۱-۵-توصیف قراردادهای الحاقی
در خصوص قراردادهای الحاقی باید گفت پیوستن به قراردادی با قالب و فرمت از پیش تعیین شده‎ای ست که به وسیلة یکی از دو طرف تدوین شده و طرف دیگر به آن رضایت داده است، بدون این‌که امکان واقعی تغییر آن را داشته باشد.
در این ارتباط باید توجه نمود قراردادهای الحاقی دارای ویژگی‌هایی هستند که به واسطة آن‌ها از سایر قراردادها تمیز داده می‌شوند. گرچه احد از اساتید حقوق اداری قائل به این هستند که قراردادهای الحاقی متفاوت از قراردادهای اداری است،[۳] لیکن برخی از ویژگی‌ها، مربوط به موضوع و متعلق قرارداد، برخی مربوط به خصوصیات طرف پیشنهاد‎کننده، برخی در رابطة با مفاد عمومی این قراردادها و بعضی نیز مربوط به نحوه ایجاب و قبول و شکل ظاهری قرارداد است.
البته ممکن است پاره‌ای از موارد، جزء ویژگی‌های غالب قراردادهای الحاقی باشد، در عین حال فقدان این خصوصیت موجب نمی‌شود که عنوان قرارداد الحاقی بر آن صدق نکند.
امروزه از آنجایی که در تعاملات اقتصادی مانند تنظیم انواع قرارداد با بانک‎ها تنظیم قراردادهای الحاقی از ضروریات زندگی است و افراد مجبور به پذیرش آن هستند، از این رو هر ذینفعی باید جهت حفظ حقوق خود به انواع شروط ممکن متوسل شود.
در عین حال باید تدابیری برای حمایت از طرف ضعیف و جلوگیری از ظلم و اجحاف نسبت به او اندیشیده شود. ولی باید دانست که حمایت از طرف ضعیف ایجاب می‌کند تعهد ناشی از این‌گونه اعمال، محصول توافق طرفین محسوب شود و عنوان قراردادی آن انکار نگردد.
________________________________________________________________________________________________________

[۱] – دکتر انصاری، ولی اله، کلیات حقوق قراردادهای اداری، نشر حقوقدان، چاپ دوم، سال ۱۳۸۰، ص ۱۲

[۲] – سابقاًً اوراق قرضه نامیده می‎شد که متعاقباًً به‎لحاظ رعایت نکات شرعی و اجتناب ار ربا تغییر ماهوی یافت.

[۳] – دکتر انصاری، پیشین ص ۹