مقدمه: یکی از بارزترین تفاوت قراردادهای اداری با قراردادهای پیمانکاری خصوصی منعقده بین اشخاص این است که اولاً: طرفین این قراردادها در تهیه بخش عمده مفاد قرارداد و تعیین آثار آن نقشی ندارند و به عبارت دیگر، نه تنها پیمانکار با قرارداد از پیش تنظیم شده روبرو می باشد، بلکه خود دستگاه اجرایی مربوطه نیز جز در مواردی که مشخصاً به نفع دولت باشد یا نوع و مقتضای کار ایجاب کند؛ قادر به تغییر مفاد آن نیست. ثانیاً: این قراردادها در مواردی از قواعد حاکم بر حقوق مدنی، پیروی نکرده و تابع مقررات خاص حقوق عمومی است.
۳-۱- برخی الزامات در تنظیم قراردادهای اداری
انعقاد قراردادهاي دولتي از شرایط و محدوديتهاي مختلفي برخوردارند که به برخی از آن در نوشتارهای این مجموعه اشاره گردید. از جمله آنها، محدوديت در انتخاب طرف قرارداد در خرید تسلیحات نظامی و دفاعی است، که اجرای آن بر عهده سازمانهای وابسته به نیروهای مسلح میباشد.
از منظر دیگری قراردادهای دولتی به دو دسته تقسیم میشوند: یک دسته از آنها مانند قرارداد اجاره، رهن، وکالت و برخی خرید و فروش‌های کوچک از احکام حقوق مدنی پیروی می‌کنند. این قراردادهای حقوق خصوصی دولت، تابع اصول حاکم برقراردادهای حقوق مدنی است که عبارتند از: اصل آزادی قراردادها، اصل نسبی بودن قراردادها، اصل لازم‌الاجرا بودن قراردادها و…
دسته دیگر قراردادهای اداری دولت مانند پیمانکاری‌های ساختمانی، ملزومات، حمل و نقل، خرید و فروش‌های عمده، استخدام پیمانی، امتیازات و عاملیت‌ها که بیشتر تابع نظام ویژه اند. در بسیاری از موارد، طرز انعقاد قراردادهای مهم دولت بهموجب مقررات قانونی مانند قانون محاسبات عمومی و آییننامههای معاملات دولتی[۱] و قانون برگزاری مناقصات و آییننامههای اجرایی، معین شدهاند.
انواع قراردادهای اداری که در دستگاههای دولتی رایج و متداول است عبارتند از:
مقاطعه کاری یا پیمانکاری دولتی، امتیاز، انتشار اوراق مشارکت، پیمان استخدامی، قراردادهای مطالعه، تألیف، ترجمه و…
از الزامات دسته دوم، رعايت تشريفات مزايده و مناقصه و ممنوعيت مداخله كارمندان دولت[۲] در چنین معاملاتی است. همچنين قرارداد فی مابین دستگاه اجرایی و شرکت پیمانکاری باید بر اساس دفترچه پیمان و شرایط عمومی آن تنظیم شود، که بر مبنای قوانین جاری لازمالاتباع میباشد.
از جمله روشهای مرسوم در قراردادهای دستگاههای دولتی روش مدیریت پیمان است، که در این روش کارفرما اجرای کار را به مدیر اجرا که شخصی حقیقی یا حقوقی است، واگذار میکند. کارفرما تمامی منابع مالی اجرای کار را پرداخت مینماید. استفاده از این روش در بخش دولتی مستلزم اخذ مجوز است .
معمولاً پس از تهیه نقشههای اجرایی انتخاب پیمانکار صورت میپذیرد. برای شرکتهای خصوصی یا دولتی مطابق اساسنامه شرکت و آئیننامه معاملات که به تصویب هیئت مدیره رسیده باشد عمل میشود و در اکثر طرحهای عمرانی دولتی مناقصه بر اساس مبلغ برآورد تعیینکننده پیمانکار می باشد. روش انتخاب بر اساس کیفیت و قیمت صرفاً در مواردی کاربرد دارد که حوزه و برآورد کار برای کارفرما به روشنی و قبل از انجام خرید خدمات مشاوره قابل تعیین باشد.
بنابراین از برآورد به عنوان شاخص اصلی در تعیین محدوده و حذف پیشنهادهای مالی دارای قیمتهای نامتناسب استفاده می شود. لیکن مواردیکه در تعیین صلاحیت و ارزیابی پیمانکار مناسب لازم به نظر میرسند عبارتند از: توانایی تامین مالی اجرایی پروژه، تجربه و حسن سابقه در کارهای قبلی، توان تجهیزاتی، توان فنی و برنامه ریزی، تجربه در زمینه تامین کالا و از همه موارد مهمتر کیفیت نیروی انسانی آموزش دیده و ماهر و توانایی به پایان رساندن پروژه میباشد. تعیین وزن معیارهای صلاحیت، امتیازدهی و روش محاسبه برای هر پایه طبق آئیننامه کیفی مناقصه گران میباشد.
در این ارتباط قانون برگزاری مناقصات[۳] مقرر می دارد: مناقصه فرایندی است رقابتی برای تأمین کیفیت مورد نظر که در آن تعهدات موضوع معامله به مناقصهگری که کمترین قیمت متناسب را پیشنهاد کرده باشد، واگذار میشود، لهذا پیمانکار باید حداقل قیمت را پیشنهاد دهد.
همچنین در راستای اهداف سازمان مدیریت و برنامه ریزی که آئین نامه خاصی را جهت تشخیص صلاحیت و رتبه بندی واحدهای خدمات مشاوره و پیمانکاران تصویب کرده و نیز بر اساس آئین نامه معاملات دولتی[۴] و مطابق قانون برگزاری مناقصات[۵] در ارزیابی کیفی پیمانکاران، باید پروانه کار با گواهینامههای صلاحیت و در صورت لزوم رتبه آنها لحاظ شود. بهطوریکه صلاحیت تأئید شده پیمانکار توسط سازمان مدیریت و برنامهریزی یکی از شرایط اساسی صحت انجام معامله است.
موضوع مهم دیگری که در معاملات دولتی رعایت مناقصه است و چنانکه در نوشتار قبلی اشاره شد، اصولاً خريد كالا يا خدمات بايد نخست از طريق برگزاري مناقصات سپس ترك تشریفات مناقصه يا عدم الزام به برگزاری مناقصه صورت پذيرد.
از جمله در موارد فورس ماژور یعنی وقتي ضرورت ایجاب كند و دستگاه هم به تشخیص هیأت سه نفره فوق ادله محكمی داشته باشد، می‌توان از ترك تشریفات استفاده كرد كه سریع‌تر به مقصود رسیده و كالا و خدماتی را تهیه کرد كه به دولت ضرر و زیانی وارد نشود.
از طرفی دیگر دستگاههاي دولتي علاوه بر التزام به اینکه باید در حدود اعتبارات مصوب براي دولت ايجاد تعهد نمايند، براساس بخشنامههای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مکلفند، برای انعقاد قرارداد با پیمانکاران و مشاوران از قراردادهای تیپ که سازمان تهیه میکند، استفاده کنند. در مواردی که مفاد قراردادهای تیپ و پیمان و شرایط عمومی آن پاسخگو نباشد، دستگاه اجرایی باید تغییرات موردنظر خود را به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور انعکاس دهد تا پس از تأیید به مورد اجرا گذاشته شود.
۳-۲- ارکان تشکیل دهنده مشترک در تنظیم قرارداد ها
بهطور کلي تنوع روابط اجتماعي و اقتصادي باعث شده که قراردادها نيز به تناسب آن، متنوع شوند. لیکن ارکان تشکیل دهنده هر قراردادی، موضوع و نيز شرايط و تعهداتي است که طرفين يک قرارداد براي خود تعيين مي کنند. البته در تنظيم هر قراردادي پس از قانون مدني که علیالاصول مرجع اصلي تعيين کننده شرايط صحت قرارداد و اوصاف اصلي و تشکيلدهنده آنهاست، به ساير قوانين نيز مراجعه می شود. بهعنوان مثال چنانچه موضوع قراردادي، اجرای یک طرح عمرانی از جانب یکدستگاه دولتی به یک پیمانکار خصوصی است، تابع یک سلسله ضوابط و مقررات خاص از جمله اینکه باید در چارچوب شرایط عمومی پیمان منعقد شود، میباشد. همچنین اگر به اشتغال کارگر مربوط شود، باید به قانون کار و قانون تأمين اجتماعي مراجعه کرد، يا در تنظيم قرارداد مربوط به حمل و نقل باید به قانون تجارت رجوع نمود.
در قانون مدني ايران، جوانب مختلف دستهاي از قراردادها تحت عنوان عقود معين مانند بيع، اجاره، وکالت، رهن، قرض، حواله، مضاربه، مزارعه، بیان شده است. به علاوه دسته اي ديگری از قراردادها به استناد ماده ۱۰ قانون مدني، منوط به اینکه مفاد آنها مخالف صريح قوانين نباشد، معتبر و براي طرفين لازمالاجراست. همچنين قراردادها از جهت ذات حقوقي و آثار آنها به انواع ديگري تقسيم ميشوند که دو نوع از مهمترين آنها عقد لازم و عقد جايز ميباشد.
عقد لازم از قبیل خريد و فروش و يا عقد اجاره، قراردادي است که هيچکدام از طرفين نميتوانند آنرا بهم بزنند مگر در قرارداد براي يکطرف حق فسخ پيشبيني شده باشد. عقد جايز مثل عقد وکالت، قراردادي است که هرکدام از طرفين هر وقت بخواهند ميتوانند بدون هيچ دليلي آن را برهم زنند. همچنین از جهت تشريفات لازم براي تنظيم و اعتباري که دارند به دو دسته ديگر يعني قرارداد رسمي يا قرارداد عادي تقسيم مي شوند.
۳-۲-۱- عنوان قرارداد
آنچه به حل اختلاف ناشی از قرارداد کمک میکند قصد واقعی طرفین از انعقاد قرارداد است نه اینکه طرفین با چه اسم و عنوانی در قرارداد شناخته میشوند و چه عنوانی برای قرارداد خود انتخاب کرده اند اما بهتر است از عنوان کلی قرارداد بدون پیشوند یا پسوند استفاده شود که نشاندهنده توافق طرفین بر موضوعی بوده است بدین ترتیب به راحتی برای حل اختلاف به عملکرد و تعهدات طرفین و سایر شرایط قراردادی توجه خواهد شد.
۳-۲-۲- طرفین قرارداد
طرف قرارداد کسی است که با توافق بر انجام امری میشود که ممکن است یک شخص حقیقی و یا شرکتها و مؤسسات دولتی و غیردولتی باشند.
در خصوص صلاحیت طرف قرارداد در زمان تنظیم آن با اشخاص حقوقی باید با ملاحظه اساسنامه شرکت و اگهی آخرین تغییرات شرکت مندرج در روزنامه رسمی معلوم شود که آیا شرکت در محدوده موضوع فعالیت خود قصد انعقاد قرارداد دارد یا خیر و نیز مشخص شود چه کسانی دارای نمایندگی و حق امضا اسناد و قرارداد برای شرکت میباشند.
همچنین هنگام تنظیم قرارداد با اشخاص حقیقی مسئله بلوغ، عقل و اینکه فرد رسمی ممنوع المعامله نباشد بسیار مهم است. همچنین ممکن است شخصی به نمایندگی و وکالت از سوی دیگری قرارداد را تنظیم میکند در اینصورت باید برگه نمایندگی و وکالتنامه او و اعتبار آنرا بررسی کرد و حتماً شماره و مشخصات آن را در متن قرارداد نوشت.
۳-۲-۳- موضوع قرارداد
موضوع قرارداد مال یا عملی است که طرفین قرارداد متعهد به تسلیم یا انجام آن میباشند. برخی شرایط اساسی مال یا عملی که موضوع قرارداد است عبارتند از:
اولاً – دارای ارزش اقتصادی باشد.
ثانیاً – در زمان انعقاد قرارداد، موجود، معلوم و معین باشد مثل یکدستگاه خودرو با مشخصاتی که طرفین رؤیت کرده و از کیفیت آن کاملاً مطلع شوند.
ثالثاً – چنانچه در زمان انعقاد قرارداد موجود نباشد باید کیفیت و کمیت آن مال معلوم و معین بوده و کاملاً توصیف شود و طرف واگذارکننده متعهد به انجام تولید و ساخت آن و واگذاری آن پس از تولید با جزئیاتی که هیچ تردیدی باقی نماند بشود. مانند قراردادهای ساخت و واگذاری کارخانه یا سازههای دریایی.
رابعاً – امکان تسلیم آن باشد و از همه مهمتر ملک کسی باشد که قصد واگذاری آن را دارد والاّ معامله فضولی بر مال غیر محسوب میشود و اگر مالک اصلی رضایت به انتقال ندهد، معامله قابل ابطال میباشد.
۳-۲-۴- مدت قرارداد
در کلیه قراردادها باید تاریخی که طرفین بر انتقال مال یا انجام کاری توافق می‌کنند، درج شود. در برخی از قراردادها مدت قراداد از جمله ارکان تشکیل دهنده مهم آن می باشد. مانند قرادادهایی که موضوع آن ارائه خدمات یا انجام کار می باشد و یا در قرارداد اجاره که تاریخ از جمله شرایط صحت و اساسی آن است به نحوی که اگر مدت اجاره معلوم نباشد، اساساً قرارداد باطل است.
توصیه می شود تاریخ را هم به صورت عددی و هم به صورت حروفی درج کنند زیرا از نظر حقوقی آثار بسیار مهمی خواهد داشت از جمله در مواردی ممکن است تاریخ انتقال یا تاریخ انجام کار غیر از تاریخ تنظیم قرارداد باشد لذا در بند جداگانه ای تحت عنوان مدت قرارداد باید زمان دقیق آغاز و پایان کار تصریح شود.
اگر تاریخ شروع قرارداد به دلیلی از قلم بیفتد و در قرارداد ذکری از آن نشود تاریخ امضاء قراداد تاریخ آغاز آن محسوب می شود.
۳-۲-۵- مبلغ قرارداد
مبلغ یا قیمت قرارداد که در قراردادهای خرید و فروش به آن ثمن معامله گفته میشود عبارتست از ارزشی که در مقابل کالا یا خدمات پرداخت میشود.
شایسته است میزان و نحوه پرداخت قیمت مورد معامله دقیقاً با ذکر جزئیات اقساط و مدت آن و یا اسنادی که بهصورت چک حسابجاری و یا چک مسافرتی یا وجه نقد است توضیح داده شود تا جلوی هرگونه سوء استفاده را در این خصوص بگیرد.
۳-۲-۶- محل تنظیم قرارداد و محل انجام تعهد
بهطور کلی باید محل تنظیم کلیه قراردادها معین باشد، زیرا طبق قانون آئین دادرسی مدنی محل تنظیم قرارداد نقش مهمی در تعیین دادگاهی که صالح در رسیدگی به اختلاف ناشی از قرارداد است، خواهد داشت.[۶]
محل انجام تعهد نیز در برخی قراردادها باید معین شود، به خصوص در قراردادهایی که خدماتی باید ارائه شود یا کالایی می بایست تحویل شود.
اگر محل انجام تعهد به دلایلی مشخص نشود، در محلی که قرارداد در آنجا تنظیم شده باید تعهد انجام بگیرد مگر اینکه طبق عرف، محل خاصی اقتضاء نماید.
۳-۲-۷- شرایط و تعهدات طرفین
شرایطی که ضمن قرارداد تعیین می شوند به یکی از سه دسته زیر تقسیم می شود:
الف – شرایطی که باطل هستند و باعث میشوند قراداد نیز باطل شود مانند شرطی که برای زمان انجام قراردادی اعلام می شود بدون اینکه زمان دقیق پایان مهلت مشخص شود.
ب- شرایطی که باطل هستند ولی به سلامت قراردادی لطمهای نمیزند مانند این که فروشنده ای کالایی را به دستگاه دولتی بفروشد و شرط کند که حتماً باید فرزند وی نیز در آن اداره استخدام شود.
ج – شرایطی که باطل هستند و تخلف از آنها باعث می شود برای طرف دیگر حق فسخ پیدا شود یا جریمه و خسارتی پرداخت کند.
۳-۲-۸- حق فسخ
گاهی در یک قرارداد گنجاندن حق فسخ لازم است و بدین معناست که به یکطرف اجازه یا اختیار داده می شود که قراردادی که برای طرفین لازم الاجرا است، تحت شرایطی برهم زند. به این اختیار اصطلاحاً خیار گفته میشود و در قانون مدنی از ده نوع خیار یاد شده است بهعنوان مثال اگر سازمانی خودرویی را خریداری کند و بعداً مشخص شود که خودرو قبلاً تصادفی بوده، میتواند بدلیل خیار عیب آن معامله را یکطرفه به هم بزند.
نکته مهم در مورد حق فسخ این است که خریداری که دارای حق فسخ است، باید پس از اطلاع از ایرادی که در معامله وجود داشته (یا شرایطی که خیار فسخ برای وی ایجاد شده) فوراً قصد خود را بر فسخ به طرف مقابل اطلاع بدهد. البته لازم بذکر است که این بند ناظر به معاملاتی است که در چارچوب احکام قانون مدنی صورت میپذیرد. لیکن ویژگیهای قراردادهای مبتنی بر شرایط عمومی پیمان و چگونگی حق فسخ یکجانبه ارگانهای دولتی به صورت جداگانه مورد بحث واقع شده است.
۳-۲-۹- هزینه انجام موضوع قرارداد
تعیین مسئولیت هرطرف در مقابل هزینههای موضوع اجرای قرارداد مثل هزینه قانونی برای تنظیم سند رسمی اعم از هزینه دفترخانه، مالیات، عوارض و سایر حقوق دولتی یا هزینه حمل و نقل کالا، بیمه، انبارداری در قراردادهای خرید و فروش کالا بسیار مهم است. زیرا چه بسا بیتوجهی در تعیین مسئولیت طرف موجب بروز اختلاف و تشکیل پرونده ای در دادگستری شود.
۳-۲-۱۰- فورس ماژور
عبارتست از امور غیرقابل پیشبینی و نیز واقعه غیر مترقبه ای که طرفین نتوانند مانع بروز آن شوند، مانند وقوع سیل یا زلزله و یا جنگ که موجب تعطیلی امور شود و یکی از طرفین نتواند به تعهدات خود به موقع عمل کند. بروز چنین حوادثی گاهی باعث میشود که بهطورکلی انجام موضوع قرارداد منتفی و گاهی بطور موقت در یک محدوده زمانی خاص انجام تعهد ناشی از قرارداد معلق شود که پس از مرتفع شدن آن، مجدداً باید به قرارداد عمل شود.
______________________________________________________________________________________________________
[۱] – جهت کسب اطلاعات بیشتر به متن کامل آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی مصوبه ۲۴/۸/۱۳۹۴ هیئت وزیران، در بخش ضمیمه مراجعه فرمایید.
[۲] – مصوب ۱۳۲۷ [۳] – بند الف ماده ۲ قانون برگزاری مناقصات مصوب سال ۱۳۸۳ [۴] – متن کامل آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی مصوبه ۲۴/۸/۱۳۹۴ هیئت وزیران، در بخش ضمیمه موجود است. [۵] – ماده ۱۲ قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ [۶] – ماده ۱۳ قانون آیین دادرسی مدنی
